第十三届中国青少年发展论坛媒体参考材料

《青年发展规划与青年政策完善研究》观点摘要

　　中国青少年研究中心中央财政资助课题项目组联系方式
　　课题组组长：刘俊彦研究员
　　课题组成员：由中国青少年研究中心、中国青年政治学院（中央团校）、山东大学、河北大学、四川省团校、上海市青年干部学院、西南交通大学、西藏大学等青年政策智库专家和高校教师、在读博士组成。
　　联 系 人：杨守建（中国青少年研究中心共青团所所长、副研究员）
　　朱 峰（河北大学工商学院副教授、中国青少年研究会理事）
　　联系电话：13730270380

《青年发展规划与青年政策完善研究》课题研究提纲

第一部分 青年发展规划研究

　　研究要点：基于政策科学、行政管理、发展规划、青年研究等多学科多领域的学术视野，从政策文本、发展历程、多元参与、监测评估、实施机制、国际比较等视角全方位审视和解读《中长期青年发展规划》，为规划实施以及地方规划编制实施提供前瞻性、针对性、系统化政策建言。

　　专题一：理论：《中长期青年发展规划（2016-2025年）》文本的政策学解读；

　　专题二：历程：我国青年发展规划编制实施的基本历程考察；

　　专题三：监测：青年发展规划的监测评估研究；

　　专题四：机制：青年工作联席会议机制的构建研究；

　　专题五：借鉴：国外编制实施青年发展规划的基本经验研究；

　　专题六：参与：协商民主视野下我国青年发展规划编制实施中的青年参与考察。

第二部分 青年政策的发展与完善研究

　　研究要点：从十个领域全面梳理我国青年发展政策体系，推动青年发展政策的研究、发展、完善与落实。

　　专题一：青年教育政策的发展

　　专题二：青年健康政策的发展

　　专题三：青年婚育家庭政策的发展

　　专题四：青年就业创业政策的发展

　　专题五：青年网络文化政策的发展

　　专题六：青年社会参与政策的发展

　　专题七：青年组织政策的发展

　　专题八：青年外事政策的发展

　　专题九：青年志愿服务政策的发展

　　专题十：青年社会保障政策的发展

课题主要观点和代表性结论

　　专题一：文本：《中长期青年发展规划》文本的政策科学解读

　　核心观点：《规划》的发布是中国青年政策的历史性突破，对于我国的青年工作、青年发展和青年运动都将产生深远影响。《规划》出台顺应了中国共产党由革命党到执政党转型的大背景，是执政党及其外围组织现代化的重要里程碑，顺应了青年工作政策转向的趋势，是中国青年政策的标志性文本。

　　作为典型的青年政策，《规划》是具有综合性的专项公共政策。《规划》整合国际与国内青年政策，整合各专项规划中的青年政策，整合青年政策的政治性、群众性和福利性，也为各地各级分散不统一的青年政策提供了修正的范本。《规划》显示出我国青年政策整体思路的转变，实现了青年政策文本形式的拓展和青年政策制定与执行的有机衔接。

　　《中长期青年发展规划》对于青年政策的发展体现在：

　　青年政策制定思路转换：从被动保护青年到主动赋权青年；

　　青年政策文本形式的拓展：从碎片到体系；

　　青年政策制定与执行的有机衔接：从联合发文到联合执行。

　　专题二：历程：我国青年发展规划编制实施的基本历程考察

　　一、青年发展规划起因

　　1、含义：青年发展规划作为政府国民经济与社会发展专项规划类型的一种，在我国地方层面的实践话语中又称作青少年发展规划、青少年事业发展规划，它以党和国家青年工作要求、经济社会发展总体规划为遵循，是以青年发展为主要目标的战略性、前瞻性、导向性、阶段性的青年政策，是党和政府在“市场在资源配置中决定性作用和更好发挥政府作用”的时代背景下履行青年发展事业职能并使之操作化的重要载体。换言之，青年发展规划是政府指导青年事业发展，审批、核准青年发展领域重大工程项目，安排政府投资和财政支出预算，以及推动制定青年发展领域相关具体公共政策的依据。

　　2、起因

　　（1）为处于“过渡期”的青年全面完成社会化转型提供公共政策照顾支持。应对青年全面社会化过渡中的“脆弱性”，解决青年发展中的不全面、不充分、不均衡、不可持续问题。

　　（2）塑造整体性的跨部门青年政策框架以实现青年事务治理现代化。通过塑造整体性、协同性、衔接性和连贯性青年政策及其实施机制以。克服青年政策碎片化、分割化、分散化的桎梏，解决青年发展公共产品和公共服务供给的“政府失灵”

　　（3）塑造青年首先发展理念的广泛共识以及凝聚协同施策青年发展的社会合力。通过宏观调控公共政策工具调动市场主体和社会力量投入青年发展，克服青年发展中“市场失灵”。

　　二、青年发展规划体系形成的基本来源

　　核心观点：《中长期青年发展规划（2016-2025）》的出台以及我国青年发展规划体系建设贯穿着“先易后难”、“先局部后全国”、“先试点后推广”、“顶层设计源自基层经验”的经济社会改革发展经验，使得青年发展规划体系建设以及中国特色青年发展政策体系与工作机制的形成发展稳扎稳打、顺理成章、水到渠成。

　　1、地方层面编制实施综合性青少年发展规划的实践探索。

　　2000年“五四前夕”，中共烟台市委、烟台市人民政府依托青少年工作委员会编制实施的《烟台市青少年事业发展纲要(2000-2005)》是我国最早的明确列入政府专项规划序列的青年发展规划，当时在全国共青团系统以及青少年研究领域引起了强烈反响，受到了社会各界和主流媒体的广泛关注，时任共青团中央书记处主要领导对此给予了高度评价，并在《关于〈烟台市青少年事业发展纲要〉的复函》中指出：“烟台市青少年工作委员会起草的《烟台市青少年事业发展纲要》，科学地总结了新时期青少年工作的经验，提出了今后加强和改进青少年工作的方向及目标，该《纲要》内容丰富、结构严谨，既有理论高度，又有具体措施，是一篇高质量的有关青少年工作的重要文献”。

　　小链接：我国第一部地方层面青年发展规划《烟台市青少年发展纲要（2000-2005）》
　　共青团烟台市委2000年工作总结：为切实加强新形势下的青少年工作，推动我市共青团工作和青少年事业的事业化、法制化、科学化、社会化发展，团市委争取市委、市政府制定出台了《烟台市青少年事业发展纲要（2000-2005）》。《纲要》从地位作用、目标任务、基本原则、政策措施、实施与监测等方面对今后五年我市青少年事业发展进行了规划，对青少年思想政治教育、培养、政治权利、保障制度等各方面进行了明确规定，做到了思路清、任务明、内容实、措施硬。
　　《纲要》的出台使我市的青少年事业纳入了国民经济和社会发展的总体规划之中，形成了全党重视、全社会齐抓共管青少年事业的浓厚氛围。为推动《纲要》的实施，团市委充分发挥青少年工作委员会办公室的组织、协调、参谋等职能作用，先后下发了通知，对青少年工作委员会各成员单位的贯彻落实情况进行了调度，目前已有20个成员单位结合各自职能制定了贯彻意见并逐步实施。2000年上半年，有关成员单位先后组织开展的劳动保障执法检查、远离“三厅一台”活动、远离毒品珍爱生命展等，维护了青少年的合法权益，净化了青少年健康成长的社会环境，都是贯彻实施《纲要》的具体体现。

　　小链接：小链接：我国地方青年发展规划编制情况（数据截至2017年7月初）

　　从省级单位来看，上海、北京、重庆、江苏、浙江、湖南、江西、山西、河南等9个省市已经编制实施了省级青少年发展规划。

　　从副省级、地市级单位来看，西安、武汉、哈尔滨3个副省级单位和烟台、南宁、合肥、焦作、河源、丽水、阳泉、扬州、海西等9个地市已经编制了地市级青少年发展规划。

　　上海的浦东新区、黄浦区、杨浦区、青浦区、徐汇区、长宁区、金山区、崇明区、虹口区、静安区（含原闸北区）、普陀区、宝山区、闵行区、奉贤区、松江区、嘉定区等16个辖区也已经全部编制了青少年发展规划，其中共有7份明确被列入了区政府的专项规划序列，并以区委区政府的名义公开发布，另外9份则是以区青年工作联席会议的名义发布。

　　从县级单位看，武汉市江岸区、丽水市莲都区、浙江桐庐县、四川犍为县等一些区县级行政单位也编制实施了青少年发展规划。

　　2、从全国到地方领域性青年规划和青年政策的不断出台。

　　领域性青年发展规划也就是指面向青年发展事业某一特定方面编制实施的单一领域的青年发展专项规划。基于整体性视角看，青年发展政策体系既包括发展性政策、预防型政策、补救型政策等复合政策类型，也包括青年政策纲领（Policy）、青年发展战略（Strategy）、青年发展规划（Plan）、青年法律法规（Law）等多元政策形态。

　　领域性青年政策的不断推出。我国青年政策过去相当长一段时间注重对青年的教育引导功能，在政策和法规建设上注重防止青少年社会越轨以及青少年权益受损的补救，因此，过去我国出台的青年法律法规主要集中于预防犯罪、权益保护等方面，体现为预防型、补救型青年政策类型为主，例如，1991年通过的《未成年人保护法》以及1999年通过的《预防未成年人犯罪法》，各地也陆续出台了未成年人保护、预防未成年人犯罪的地方性法规。我国在国家层面围绕预防青少年犯罪、青年诚信体系建设已经建立了中央综治委预青专项组、青年信用体系建设领导小组等领域性的跨部门工作协调机制，其中青年信用体系建设领导小组汇集了51家中央党政部门、群团组织作为成员单位，为建立全国层面青年工作的综合性协调机制奠定了基础。我国各级地方政府也成立了未成年人社会保护、预防青少年犯罪的跨部门协调机制。

　　此外，共青团系统、政府体育行政部门、政府教育行政部门等围绕青年发展的特定领域编制了领域性青年发展规划、青年工作规划或青年部门规划，积累了较为丰富的规划编制经验，例如51家部委联合印发的《青年信用体系建设规划（2016-2020）》、国家体育总局颁布的《青少年体育“十三五”规划》、教育部颁布的《中国青少年校园足球发展规划纲要(2015—2025)》。

　　从广义上看，共青团综合性部门规划与青年工作规划也可以有条件的视为某种领域性青年发展规划，例如共青团中央先后制定实施了《共青团“八五”期间建设、改革、发展的规划要点》、《在建立社会主义市场经济体制进程中我国青年工作战略发展规划》、《共青团跨世纪发展纲要》、《全面建设小康社会进程中共青团工作战略发展规划》、《共青团工作五年纲要（2009-2013）》和《全面深化改革进程中共青团工作五年发展纲要》六份综合性青年工作纲要，积累了青年工作规划编制的丰富经验。

　　共青团中央各部门也先后推出了共青团系统内的领域性青年工作规划，例如《学校共青团工作五年规划纲要》、《中国青年志愿者行动发展规划（2014-2018）》、《共青团青年外事工作服务“一带一路”战略工作规划》等等，地方层面编制的《浙江省未成年人校外活动场所建设与发展“十三五”规划》等也是此种类型。

　　3、广泛普遍照顾青年成长发展特点的公共政策及工作机制的不断积累。

　　经济社会发展总体规划以及其他专项规划中普遍存在有关青年发展的政策内容。

　　教育、民政、司法、体育、文化、卫生、妇女、人力资源与社会保障、科技等其他领域公共政策中照顾青年特点、回应青年需求的内容。

　　三、国家综合性青年发展规划形成的历程

　　第一阶段：探索推动制定《青年法》。20 世纪 八九十 年代，关于制定《青年法》的学术讨论和政策讨论非常热烈。 预防性和补救性青年法律方面，1991年通过的《未成年人保护法》以及1999年通过的《预防未成年人犯罪法》，各地也陆续出台了未成年人保护、预防未成年人犯罪的地方性法规。在综合性青年法律方面，1994 年，国务院通过的《中国 21 世纪议程—中国 21 世纪人口、环境与发展白皮书》明确提出了“制定施行《青年法》及配套法规，将青年的教育、就业、劳动保护、婚姻恋爱及其他社会权利以法律形式确定下来”的构想，全国人大常委会曾将《青年法》的调研和起草工作委托给共青团中央，共青团中央曾试图以此作为形成我国青年发展政策体系的突破口，然而该努力后来却因种种原因搁置，未能进入立法程序。

　　第二阶段：推动编制实施青年发展规划

　　1991年7月：《共青团“八五”期间建设、改革、发展的规划要点》

　　首次较为明确的提出“把团的工作规划纳入当地党委的总体工作部署，有关内容应列入国民经济和社会发展的五年计划”。

　　1998年12月：《共青团工作跨世纪发展纲要》

　　进一步明确提出“共青团要积极推动有关青少年的立法进程，促进青少年政策的制定、完善和落实。要积极承担青少年事务，努力将青少年事务纳入国家经济和社会发展的总体规划”。

　　随后，烟台、上海、北京等一些地方单位编制实施了地方层面青少年发展规划。

　　2003年12月：《共青团中央全面建设小康社会进程中共青团工作战略发展规划》

　　增强参与立法的意识，针对青年群体的具体利益，积极向立法机关提出有关青年的立法建议，把青年的需求充分体现到有关法律法规之中。主动向政府反映青年的意愿和呼声，努力使青年学习、就业、维权等事务纳入国家和地方经济社会发展规划。积极推动各级政府将青少年活动场所建设纳入经济和社会发展规划，切实加大建设力度。

　　2008年6月《陆昊同志在团十六大上的报告》

　　“要适应政府职能转变，积极参与和促进制定政府青少年事业发展规划，承担政府委托的青少年事务”，这也是“编制实施青年发展规划”的构想首次在全团层面得以提出。

　　共青团中央于2015年启动了国家《中长期青年发展规划》的起草编制工作，并于2016年全国“两会”期间推动将“制定实施青年发展规划”写入“十三五”总体规划。2016年06月，中共中央办公厅下发《共青团中央改革方案》要求：“制定青年发展规划，各地制定相应规划，注重与经济社会发展规划及相关专项规划衔接” 。

　　四、我国青年发展规划编制实施中的三个关键环节

　　在前期调研、规划立项、思路起草、文本编写、征求意见、规划通过、执行实施、监测评估、修订完善等全过程的多元参与。

　　发展规划作为政府进行宏观调控的治理工具以及出台具体公共政策的重要依据，是对不同社会群体的发展需求和利益诉求的权威性调节。因此，发展规划的编制实施过程是否能够纳入广泛、充分、多元、持续的参与不仅决定着规划本身合规性、科学性和民主性等基本问题，也直接决定了规划出台之后能否得到有效贯彻落实。

　　合规性：发展改革部门、党政部门、群团组织的参与；发展目标、举措、项目与经济社会发展总体规划以及其他专项规划的衔接问题。

　　科学性：青年政策智库及专家的参与，提供专业化的意见建议。

　　民主性：青年参与训练，揭示需求信息，凝聚社会共识。方式：专题调研，意见征集，宣传推广，座谈会、听证会，青年咨询代表制度。影响因素：信息知情，参与能力，组织平台，政府策略。

　　五、我国青年发展规划编制历程反思

　　1、一些关键问题的界定长期缺乏一致性。

　　年龄界定：对我们所获得文本的51份地方青年发展规划的分析可见，除了一部分对青年做出了14-35岁（20份，39.22%）的界定外，也有一些地方规划在文本中没有明确对年龄进行界定（10份，19.61%），还有部分地方规划将目标群体定位于6-35岁（10份，19.61%）、5-34岁（1份，1.96%）、6-34岁（2份，3.92%）、7-35岁（4份，7.84%）、7-40岁（1份，1.96%）、8-45岁（1份，1.96%）、14-40岁（1份，1.96%）、6-45岁（1份，1.96%）。

　　由此可见相当一部分地方从观念上还是倾向于将青年发展规划视为共青团的部门规划，因此，出于确保业务职能完整性的考虑，意图将6-14岁少年儿童这一少先队工作对象范围也纳入规划。事实上，儿童发展规划作为面向18岁以下群体的专项政府规划，共青团完全可以将有关诉求纳入其中。也有一些是为了与政府统计部门或教育行政部门的统计口径保持一致，以方便数据获得。

　　不同地方在青年年龄的界定上较大差异严重影响了青年发展规划作为一项公共政策科学性和权威性，也冲淡了其作为解决青年“过渡期”问题公共政策的必要性和合理性。

　　2、法律地位有待明确，部分地方青年发展规划编制实施缺乏规范性、连续性。

　　地位不明：尽管“制定青少年工作方针政策和编制青少年事业发展规划”被明确列入各地共青团部门职责目录，但由于过去长期缺乏明确具体的法律规定和全国青年发展规划可供对标，出现了一些地方共青团组织向党委政府争取青年政策和工作机制支持的时候缺乏权威依据，一些地方有意编制规划因未获地方党委政府支持而付之东流。

　　程序缺失：部分地区规划编制前期和过程缺乏有效的青年参与和协调衔接。

　　没有公开：个别地方存在将青年发展规划混同于共青团部门规划或青年工作规划的认知偏差，有些规划出台后没有及向社会公开发布，导致青年发展规划不为共青团干部和青年所知，大大降低了规划的权威性以及配置公共资源、凝聚社会共识的功能。

　　缺乏连续：也有不少地方没能在一个规划期结束后总结经验、继续编制下一时期的发展规划，这不能不说是一种遗憾。

　　3、缺乏有效落实的工作机制和保障体系。

　　缺乏落实机制：一些地方编制完成的规划没有被列入地方政府专项规划序列，不少地方也缺乏党委政府的青年工作联席会议机制作为督促落实，这就使得青年发展规划的落实缺乏必要的制度化的跨部门协调机制、必要的公共财政预算和资源条件。

　　缺乏落实督导：一些地区在规划编制完成后束之高阁，没能趁人打铁推动规划实施，也没能借势争取建立落实规划的跨部门协调机制，也没能开展规划落实情况的督导检查绩效评估。

　　缺乏评估指标：部分早期出台规划没有设立明确的核心指标，或者选取的指标过于随意，缺乏代表性，就会给执行过程中的协调统筹以及规划的评估带来一定困难。

　　专题三：监测：青年发展规划的监测评估研究

　　内容、主体和方法是如何开展青年发展规划的监测评估的三个核心问题。

　　监测评估内容：一是青年发展状况的监测评估（青年首先发展的10个发展领域的发展目标）；二是规划具体项目措施的监测评估（对项目、措施、工作的监测评估，44项发展举措，10项重点工程，7条保障措施）

　　监测评估主体：公正性、科学性、专业性是政策评估基本要求。立场中立的第三方专业机构或智库；利益相关的多元主体共同参与。考虑到实际情况，对青年发展规划进行监测评估可以组建多方参与的相对独立的监测评估项目组。项目组由相关领域智库机构、专家（青年研究专家、政策评估专家、社会调查专家）、青年工作者、青年组织以及规划制定和执行者等等。规划中一些由共青团负责实施的工作和项目的监测评估，也可以完全委托第三方机构进行，如高校智库、民间智库。

　　监测评估方法：一是根据评估内容需要综合运用多种方法（定性方法如价值分析、专家判断、工作分析、案例分析；定量分析包括主观数据和客观数据）；二是公开青年发展规划监测评估防范；三是确定合理的监测评估周期。

　　发展中国的青年发展指数：群发展指标体系作为青年发展的监测评估工具面临数据有效性和数据可获得性两大挑战。青年发展监测指标体系有三方面的规定性：一是指标体系要覆盖规划中青年发展的10个方面，二是每个省市都应进行调查和数据采集，三是检测中全国使用统一的监测指标体系。为了减少操作难度和成本，应将重要客观指标纳入政府部门统计序列，尽量精简，先从重要指标开始调查监测，后续逐渐充实相对边缘指标。

　　国外青年发展指数经验启示：英联邦“全球青年发展指数”选取了5个维度的18个指标，涵盖了青年发展“五件大事”：教育、就业、成家、“生物性发展”和社会参与。这个指数试图用一套指标在全球范围衡量所有国家，这一方面导致在维度和指标选取上求“全球最大公约数”，并且存在数据缺失情况突出。在我国青年发展指数设计中，基于指标体系的监测调查将为青年发展指数设计提供数据基础，因而可以扩展维度。根据重要性对不同维度不同指标确定权重。

　　在监测评估中，制定青年发展状况指标体系并实际运用于监测后，将有效解决数据可得性问题，为我国青年发展指数制定和使用扫清最大障碍。而青年发展指数应用，将使我国青年发展状况描述更为直观，并为青年发展状况的比较带来方便。

　　专题四：机制：青年工作联席会议机制构建研究

　　中长期青年发展规划（2016—2025 年）》提出建立跨部门综合性青年工作协调机制—青年工作联席会议。该机制将贯穿青年发展规划的调研、落实、督导、评估全过程，是规划政策具体落地的关键。以上海市青年工作联席会议为例追溯联席会议机制的实践和理论缘由，分析其内涵特征，提出青年工作联席会议机制的“价值、组织、制度”三要素框架。

　　价值层面：坚持党管青年原则；提出青年优先发展和积极发展理念；开拓多元化青少年协商民主路径。

　　组织层面：构建多方协同的市级青年工作新格局；指导建立上下联动的区级青年工作新平台。

　　制度层面：加强日常联络；发起专项协商；组织调研立项；优化政策保障、严格跟踪督查；密切监测评估；及时动态调整；注重青年参与。

　　专题五：借鉴：国外编制实施青年发展规划的基本经验研究

　　全球情况：在国家层面，出台和实施青年发展规划或政策，已然成为世界性的趋势。根据国际青年政策组织的统计数据显示，截止到2014年，在全球进入统计范围内的 198个国家中，有122个国家或地区已经出台或者正在起草、修改、更新国家层面的青年政策或青年发展规划。这相比于2013年（仅有99个国家或地区拥有国家层面的青年政策或规划）数量上有大幅增加。

　　最高区域：在五大洲中，大洋洲地区拥有国家青年政策的比例最高，达到了93%，即15个国家中有14个国家制定并实施了国家青年政策或青年发展规划。

　　最低区域：而在非洲地区，拥有国家青年政策的比例最低，只有43%，即54个国家中只有23个国家拟定了国家青年政策文本。

　　无青年政策国家：在全世界范围内，有31个国家还没有国家青年政策，比2013年的43个国家有所减少。

　　以上统计数据表明，作为近些年来推动青年发展的主体，国家或地区可以积极主动地通过立法、制定政策和制度化的方式，对广大青年群体的发展需求做出回应并且给予帮助，以激发青年的主动性、自发性、创造性和创新性，从而促进青年的全面健康发展。而已经拥有较为完善青年政策的国家或地区，在处理青年问题和促进青年发展课题上所形成的共性和达成的共识，在为形成统一的、全球性的青年发展规划体系提供思路和框架的同时，也能够为国家青年政策和青年发展规划的起草设计、实施完善和监测评估等提供宝贵的经验。

　　国外青年发展规划实施经验：独立且透明的经费设置；有效且持续的监测评估体系；需要大力发展青年自组织和开展青年志愿者活动，鼓励青年群体自主参与自身建设和社会建设；需要有针对性地解决青年人成长发展中所面临的具体问题