2017年4月，中共中央、国务院发布《中长期青年发展规划（2016—2025年）》，对中国青年发展进行了十年规划，建构了有序解决青年问题、促进青年发展的政策框架。全国层面将成立由50多个中央国家机关组成的实施“青年发展规划”的部际联席会议。各地正在以该规划为指导，编制本地区的青年发展规划。县级以上党委和政府将建立青年工作联席会议机制，负责推动“青年发展规划”在本地区的落实。这样，青年发展正在成为一项横向到国家部委、纵向到基层单位的全国性行动。在众多的公共问题中，为什么青年问题能够成为政策问题，“青年发展规划”是如何进入政策议程、得以制定的，这是一个值得学界研究的课题。现在，我们运用美国政策科学家约翰·W·金登（John W.Kingdon）提出的多源流理论，对“青年发展规划”的政策议程进行分析，阐述该规划制定的影响因素，揭示该规划出台的合理性和必然性。

　　一、多源流分析模型

　　公共政策是公共权力机关为解决公共问题，实现对整个社会价值的权威性分配，通过特定的政治过程而制定和出台的合法性方案。某项公共问题如何引起决策者关注，并逐步上升为政府议事日程，一直是政策科学界研究的焦点。金登在《议程、备选方案与公共政策》一书中，“考察了为什么有些主题会被提上政府议程而其他主题则被忽视，以及为什么政府内部及其周围的人们十分关注某些备选方案而舍弃其他备选方案”，通过对以往政策过程分析模型的改进，提出了政策议程建立的新的互动模型，即“多源流分析模型”。 金登认为，“政策议程在决策层出现很难用单一的因素进行解释，因为政策议程是由于在特定时刻回合在一起的多种因素共同作用的结果”[2]，探索多种因素的共同作用是多源流分析模型构建的基础。该模型包括问题溪流（Problem Stream）、政策溪流（Policy Stream）、政治溪流（Political Stream）、政策窗口（Policy Windows）和政策企业家（Policy Entrepreneurs）等核心因素。

　　问题溪流是指社会情境中广泛存在的各种社会问题。金登认为，“所观察的状况与一个人对某一理想状态的知觉之间的不相配就变成了问题。”[3]问题是可观察或可感知的。由于政策资源的有限性，并不是每一个问题都会被提上政策议程，因此，要想进入政策制定者的视野并引起关注，还需要问题重要性指标、焦点事件的发生以及政府官员对现存政策的项目反馈等因素的推动。

　　政策溪流是指由专家学者、政府工作人员以及利益集团的“智囊”等组成的政策共同体，为解决社会问题而提供可靠有效的政策备选方案及政策建议产生的过程。政策溪流反映了政策建议产生、方案阐明以及政策融合的过程。在这个过程中，备选方案和政策建议不是一次性能够完成，而是一个不断提出议案、讨论、修改，然后再提出的反复过程。技术可行性及价值观的可接受性是检验方案能否进入议程的标准。

　　政治溪流“由诸如公众情绪，压力集团间的竞争、选举结果、政党或者意识形态在国会中的分布状况以及政府的变更等因素构成”[4]。政治溪流是政治参与者讨价还价的过程，它独立于问题的识别或政策建议的提出，始终按照自己的动态特性和规则向前流动。

　　一般来说，问题、政策和政治溪流三者是相对独立的，各溪流的发生、发展和运行都遵循着各自的轨迹，而不依赖于其他溪流。“问题、政策和政治这些分离的溪流往往在某些关键的时候汇聚在一起。”[5]把特定的社会问题、成熟的政策备选方案和特定的政治形势有机结合起来，需要某一关键时间或某一焦点事件的发生，而这个关键的时间点或焦点事件就是 “政策之窗”。“政策之窗是政策建议的倡导者提出其最得意的解决办法的机会，或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会。”[6]政策窗口开启的原因，一方面是问题溪流中出现了一些新的焦点事件，另一方面是政治溪流内部发生了政治形势的转变。需要注意的是，政策之窗并不会总是开启的，它有着一定的时间限制。如果这段时间内政策制定者没有采取相应的行动，或者没有可行的政策方案，则政策窗口就会关闭，政策出台的机会就会丢失，那么就必须等待另一次机会的到来。

　　金登把政策建议的倡议者称为“政策企业家”，他们像工商企业家一样“投入自己的资源——时间、精力、声誉，有时还愿意投入资金”。问题、政策、政治三条溪流实现有机的融合，需要具有强烈政策敏感性的政策企业家的催化，即通过“将漂浮在政府内外的政策建议、备选方案以及解决办法等相结合，利用政治上的可接受性来提出问题和解决办法”。政策企业家使解决方案与问题相结合，使政策备选方案与政治契机相结合，并且使焦点事件与政策问题相结合，促使决策者将相关问题最终提到政策议程之中。

　　多源流分析模型说明，某个问题能够成为政策问题，进入政策议程，不是单一因素而是多种因素发挥作用。也就是说，问题、政策、政治溪流在特定政策时机汇合，开启了政策之窗，导致政策议程的建立。

　　二、“青年发展规划”的问题溪流：社会快速变迁中青年的生存和发展问题

　　人们通常把看到的与自己认为的理想状态不一致的青年状况当作青年问题。当人们普遍觉得某种青年状况不合时宜、应该改变的时候，这种状况就会被认定为青年问题。

　　根据金登的多源流理论，政策议程的建立源于公共问题的存在。“青年发展规划”政策议程得以建立，是因为存在一条漂浮在政策制定者周围的青年问题溪流。这条问题溪流引起了决策者的关注，促使他们采取行动着手解决青年问题。“青年发展规划”政策议程的建立过程，是一个对青年问题进行认定并提出解决方案的过程。

　　青年问题尽管在不同时期都不同程度地存在，但在社会转型期，出现得更多，表现得更强烈。全面深化改革带来的社会急剧变迁，成为分析当前中国青年问题的基本背景。“青年发展规划”指出的主要青年问题有青年思想教育的时代性、实效性，青年体质健康、心理健康，青年教育途径、教育质量，青年就业矛盾、就业公平，青年创业创新政策环境，青年工作、生活压力，青年婚恋，青年社会保障等。这些青年问题，都与中国社会处在快速变迁时期相关，从青年自身看，无非是生存和发展问题。

　　社会急剧变迁首先影响青年的生存状况。目前，有三个青年的生存问题得到社会的普遍关注：一是青年的生活压力问题。社会流动的频繁和生活方式的改变，导致生活在父母外出打工、父母离异家庭中的青年比例之高是以前从来没有过的。留守儿童的广泛存在及其对儿童健康成长的负面影响，引起了全社会的高度关注。从社会的分配机制看，青年的职位职级和经济收入普遍较低，而衣食住行、交友成家的花费又较大，因此，许多青年面临生活压力。一些青年在大学毕业后，常常成为“日光族”、“月光族”。大城市青年的住房问题非常突出，高房价对于缺少父母资助的大学毕业生来说无疑是压力如山。有调查显示，许多大学毕业生把四成收入交了房租，两成城市青年因住房压力晚婚晚育，三分之二的城市青年感到住房支出使他们倍感压力。近年来媒体对“北漂”、“蚁族”、“蜗居”等进行了热烈的议论，青年住房问题成为社会关注热点。二是青年就业问题。就业是生活的保障。大学生和和青年农民工的就业问题一直是媒体关注的焦点。在经济增速放缓的情况下，这两个人数众多的青年群体的就业问题更加突出。1999年开始的大学生扩招在为更多青年提供高等教育机会的同时，也加剧了大学毕业生的就业难问题。一些大学毕业生一时没能找到工作，成了“啃老族”。青年还面临着不太公平的择业机会，“拼关系”、“拼爹”现象较为普遍。三是大龄青年的婚恋问题。婚恋问题有观念问题，有人口结构问题，更有经济因素。在农村，经济条件差的男青年难以处到对象，难以凑齐彩礼，难以组建家庭，存在不少“剩男”。在城市，收入和住房等生活压力制约着青年的婚恋，大城市还受到婚恋观念等因素的影响，存在许多“剩女”。可以说，在适婚青年中单身青年的比例不低，且日益上升。婚恋不只是个人的事情，大龄青年“没婚”情况已成为家庭和社会的问题，除了父母逼婚这样的家庭焦虑外，还需要社会各个方面关注和解决。

　　社会急剧变迁也影响青年的发展状况。青年的发展问题包括教育、职业发展、社会参与等。其中，青年教育问题主要体现在两个方面：一是青年对主流价值观的认同问题。经济基础和社会结构的变化，导致精神文化的变迁。各种思想观念在互联网的助推下快速传播，这使得一些缺乏辨别力的青年出现了反主流、反权威的意识，消解了青年对主流价值观的认知和认同。二是青年受教育机会不均等问题。市场经济拉大了收入水平的差异，加剧了社会的分层。青年的受教育机会打上了社会阶层的烙印，来自农村家庭和弱势群体的青年在教育机会竞争中处于劣势地位。2017年北京高考状元坦言，自己享受了大城市好的教育资源，农村孩子越来越难考上好学校，这道出了教育资源的失衡，引发了许多人对“寒门难出贵子”的概叹。大批青年花大价钱出国留学与一些青年学生学费困难、生活拮据并存。名牌大学中来自社会底层的青年比例过低。教育改变出身的功能正在减弱。另外，职业发展问题主要是青年社会阶层的固化问题。在社会阶层代际传承性问题日益严重的情况下，“富二代”、“官二代”、“农二代”、“贫二代”现象一直普遍存在，青年职业发展很大程度上受到先天因素的影响，面临不公平的发展机会。这导致农村家庭和困难家庭的青年难以“鲤鱼跃龙门”，弱势青年群体向上流动的通道不畅，普通青年难以凭后天努力改变命运。

　　青年问题有青年自身生理心理不成熟的因素，但根本上是社会问题在青年群体中的体现，很大程度上是青年对不公平的社会利益分配的抗争，常常表现为青年与社会的冲突。青年的生存和发展问题，如果不及时加以解决，而任其持续累积、蔓延，就会使得青年产生与社会、国家的疏离感，甚至可能引发群体性事件。从实际情况看，无论是前些年的中东变局，还是前几年的中国台湾地区“太阳花学生运动”、香港地区“占领中环”事件，都凸显了青年群体性事件对于社会稳定的影响。这些社会动荡固然有经济、政治的因素，但一系列青年问题导致青年在其中充当了主力军角色。例如，在中东变局中，中东国家青年群体具有很高的失业率和贫困率，在社会中被边缘化，出现了没有工作、没有收入、没有老婆的“三无青年”，这是大量青年走上街头，宣泄不满的直接原因。青年如果生活处在窘迫境况，成为社会边缘群体，在某种外在因素引发下，就很容易成为社会动荡的火种。可以说，做好青年工作、促进青年发展是维护国家社会稳定和政治安全的基础性工作。正是从这个意义上，青年问题成为“青年发展规划”得以出台的直接原因。应该说，青年问题是青年政策的逻辑起点，但并不是所有的青年问题都会转化为政策问题，进入政策议程，形成相应的青年政策。只有部分青年问题能够被决策者体察和认定，并经过政策过程而最终形成青年政策产出。从青年政策议程上说，青年问题的挖掘和确认，有时比问题的解决更为重要。国家对青年发展进行规划，是致力于整合各方力量、有计划地解决青年问题，使得青年的诉求能够在制度框架下得到解决。

　　三、“青年发展规划”的政策溪流：青年发展的政策实践和建议

　　根据金登的多源流理论，问题即使得到决策者的注意，也不一定能够进入政策议程，因为还需要备选方案和政策建议。备选方案和政策建议存在一个产生、讨论、重新修改的过程。“青年发展规划”尽管是2015年进入政策议程、开始起草的，但存在一个多年的青年政策溪流。这个政策溪流主要由共青团的青年政策实践、地方政府的青年发展规划和学术界的青年政策建议构成。

　　第一，共青团的青年政策实践。共青团干部作为“政策企业家”，长期致力于推动政府部门出台青年政策。共青团是执政党和政府联系青年的桥梁和纽带，尽管承担着执政党和政府青年工作部门的许多职责，但作为群团组织，缺乏法律上的功能定位和制度上的职责安排。从国际上看，许多国家在政府序列设立了青年工作部门，如法国城市、青年和体育部；一些国家制定了青年工作法律，如《韩国青少年基本法》、印度《国家青年政策（2012 年）》。中国只有针对未成年人保护和预防未成年人犯罪的法律，没有面向青年的法律。青年法律的缺失导致青年事务零星分散在政府部门的相关工作当中，没能从整体上对青年事务做出安排。

　　20世纪90年代初，共青团中央研究室曾开展“青年法”的立法调查，调查报告上报中共中央，为1994年国务院常务会议做出制定“青年法”的决定提供了依据。尽管“青年法”一直没能进入立法程序，但共青团多年来克服没有青年法律的不利条件，采用联合党政部门下发文件的方式建立青年政策。例如，共青团中央分别联合20个国家部委下发了开展青年文明号活动的通知，对青年的职业道德教育、职业技能训练和职业效益考评做出政策规定，这有效地动员政府资源服务青年发展。此外，共青团多年来实施了青年志愿者行动、青年就业见习计划等许多青年工作项目，丰富了青年政策的实践。无论是“青年法”的探索，还是与国家部委联合发文，以及青年工作项目，都为“青年发展规划”的制定和出台，奠定了政策基础，创造了政策条件。共青团开展的“挑战杯”竞赛、12355青少年服务台等许多工作，实施的青年马克思主义者培养工程、青年网络文明发展工程等许多项目，直接成为“青年发展规划”的内容。从工作内容、工作措施到政策用语，“青年发展规划”都散发出浓浓的团味，有人说“一看就是团中央干部起草的”，这从一个侧面说明，共青团的政策实践为该规划提供了备选方案和政策建议。

　　第二，地方政府的青年发展规划。据调查，一些地区从“十一五”开始就制定了青少年发展规划。例如，上海市先后制定了青少年发展“十一五”、“十二五”、“十三五”规划；北京市先后制定了“十二五”时期、“十三五”时期青少年事业发展规划；武汉市制定了青少年发展“十二五”规划，武汉市江岸区制定了青少年发展“十三五”规划；江苏扬州市制定了青少年“十一五”规划。多层级的青少年发展规划为“青年发展规划”的制定，进行了探索，积累了经验。

　　地区性青少年发展规划的体例、内容为“青年发展规划”提供了借鉴。例如，《上海市青少年发展“十三五”规划》包括上海青少年发展的背景和趋势、青少年发展的指导思想和总体目标、青少年发展的任务与举措、青少年发展的重点项目、青少年发展的保障措施等五个部分。在目标中提出了价值体系等9个测量板块和青少年诚信行为等16个核心指标（见表一）。这些内容成为“青年发展规划”起草者的参照和借鉴。

　　表一：上海市青少年发展核心测量指标

资料来源：《上海市人民政府关于印发<上海市青少年发展“十三五”规划>的通知》

　　第三，学术界的青年政策建议。学术界提出的青年政策建议，对于“青年发展规划”备选方案的选择和政策议程的建立具有促进作用。多年来，有青年研究者对制定综合性国家青年政策的必要性和可行性进行研究。例如，谢维和等1994年在《当代青年社会学》一书中提出，对于青年问题需要“一般性的青年政策”，否则，“青年问题的解决不可能有效和彻底”。曾羽在2009年《青年事务管理》一书中提出：我国要“尽可能地制定一个相对独立的综合性青年政策方案。”2005年在《关于完善我国青年政策的几点思考》一文中提出，国际社会的普遍做法是实行综合性的青年政策，“我国有必要制定包括青年法、政府青年总纲在内的集中性的综合青年政策。”2015年在《中国青年政策的创新发展》一书中把青年政策的内容概括为青年地位和作用、青年思想引导、青年学习成长、青年生活和健康、青年就业和职业发展、青年参与、青年司法保护、扶持弱势青年群体八个方面。这些内容在“青年发展规划”中都得到了不同程度的体现。另外，“青年发展规划”起草人员在撰稿过程中，通过召开座谈会、阅读图书等方式汲取了专家学者的意见。

　　“青年发展规划”备选方案的产生是一个理性选择的过程。在青年发展的“政策原汤”中，许多思想浮现出来，互相碰撞。共青团干部、地方政府官员和专家学者，提出了“青年发展规划”的备选方案和政策建议。这些备选方案和政策建议没有被“青年发展规划”全盘吸收，那些符合全国青年发展状况的最终被保留下来，成为备选方案，作为“青年发展规划”的内容。

　　四、“青年发展规划”的政治溪流：国民意愿和执政党意志

　　根据金登的多源流理论，政治溪流对于政策议程的建立具有直接的促进作用。“青年发展规划”的出台，固然有青年问题的存在和青年政策备选方案的基础，更有政治因素的考量。多源流理论基于美国政治制度和政治实践，把国民情绪、选举结果、政府变更、意识形态、政党变化和利益集团等因素作为政治溪流。对于“青年发展规划”来说，政治溪流主要是国民意愿和执政党意志。

　　第一，国民意愿。国民意愿作为现代政治制度下政策制定的基本依据，是“青年发展规划”得以制定的政治因素。青年在经济社会发展中，既是未来的中坚力量，又是现实的生力军。家庭重视孩子的教育，社会关注青年的成长，这是因为国民把青年成长与国家发展、民族振兴、家庭兴盛紧紧相连。青年政策不仅是服务青年的，而且是为了实现国家和民族的发展目标。当代青年站在前所未有的新的历史起点上，肩负着特别重大的责任，因为他们将全程参与中国“两个一百年”奋斗目标的实现过程，是决胜第一个百年目标的生力军和实现第二个百年奋斗目标的主力军。中国梦是全体中国人民的，更是青年的，终将在当代青年的接力奋斗中变为现实。

　　国民从当代青年社会作用的角度，非常关注青年发展。根据2016年英联邦对183个国家青年发展指数进行的评定排名，中国青年发展指数为0.578，排在第118位，低于0.616的全球青年发展平均指数。这个指数评价未必完全符合中国国情，但中国青年发展水平无疑需要提升。对于各种青年现象和青年问题，许多国民发表看法，有的人表示了担心。例如，对于青年的教育问题，无论是专职教师，还是普通家长，数以亿计的国民可以说出自己的看法和观点。对于青年就业问题，无论是大学生就业，还是青年农民工就业，数以千万的国民可以说出自己的主张和建议。共青团组织通过工作请示、调查报告等经常性反映青年的诉求和问题。共青团中央每年承办人大代表建议、政协委员提案，这些建议和提案在很大程度上反映了国民关于青年发展的看法。其中，在2016年承办的53件人大建议和49件政协提案中，涉及农村留守儿童权益保障、未成年人犯罪预防、新生代农民工利益诉求、传统文化传承等许多话题。媒体对于青年现象和青年问题不断进行报道，公众人物时不时地谈论评说，例如，去年以来对校园欺凌事件进行了大量的报道，引起了广泛的讨论。有的关于青年问题的看法未必正确，但广为流传，如一位教师关于大学生“精致利己主义”的看法。政治家和决策者可以从社会舆论、媒体报道、共青团工作反馈、人大代表建议和政协委员提案中，感受到国民对于青年现象和青年问题的关注热点和情绪变化，并根据国民意见制定相应的青年政策。“青年发展规划”的制定，是政府对国民普遍关注青年发展的客观反映和积极回应。

　　二是执政党意志。执政党意志在青年政策的政治溪流中居于核心地位。青年与政党具有紧密的联系，青年运动在许多政治事件和政治变革中发挥了关键作用，政党普遍注重对青年进行教育引导，把青年作为自身的重要群众基础。中国共产党的事业与中国青年的发展紧密相连，党的事业需要青年继往开来，广大青年支持、拥护党的领导，党的执政根基才会稳固，党的执政合法性才能持续。在中国政治体系中，青年工作属于中国共产党的群众工作的范畴，中共中央2016年11月提出“党管青年”的原则，把青年事务纳入党的工作领域。中共中央对中国青年政策进行统一领导，根据党的事业发展的需要，研究、谋划和推进青年工作和青年发展事业。青年政策是为了实现党的意志的，党作为“青年政策的第一主体”，“主导青年政策的制定和实施”，党的政治理念为“青年发展规划”进入政策议程提供了政治基础。党把青年作为自身事业的合格建设者和可靠接班人，从自身对青年的要求出发，确定青年发展的领域、目标和措施。青年政策包含什么内容，哪些青年发展方面能够成为青年发展领域，这既取决于青年发展的实际状况，也取决于党的价值判断和选择。青年政策要符合党对青年的要求，包括思想教育和利益服务两个方面，因此，“青年发展规划”确定的十大青年发展领域在体现国际上青年发展一般内容的同时，更突出中国的特色。

　　政治领袖作为执政党意志的代表者，是政策议程的创始者和影响政策议程的关键少数。在中国，事关国家经济社会发展全局、全面和长远的决策，通常由中国共产党的领袖提议，重大的青年工作决策也不例外。“许多青年政策问题的认定、重大青年政策的设立，是由党组织及其负责人提议或决定的。”多年来，政治领袖通过座谈、演讲、回信等寄语青年，留下了“要使青年身体好、学习好、工作好”，“你们青年人朝气蓬勃，正在兴旺时期，好像早晨八九点钟的太阳”，“青年兴则国家兴，青年强则国家强”，“人生的扣子从一开始就要扣好”，“青春是用来奋斗的”等许多经典名言。从公共政策的制定模式看，中国青年政策的制定具有更多的“精英模式”特征，即青年政策问题的形成过程表现出高度的政治领袖主导性。某个青年问题能不能成为一个青年政策议题，这主要取决于政治领袖的判断和决断。2015年初，中共中央领导人在关于青年发展状况的报告上批示，提出要从发展战略和国家安全上关注青年问题，制定青年发展规划。“青年发展规划”起草过程中，多位中共中央领导人通过批示和讲话，就如何制定提出了具体要求。可以说，“青年发展规划”得以进入政策议程，是政治领袖在对青年社会角色和发展现状进行判断的基础上，做出的规划青年发展的决定。

　　五、“青年发展规划”的政策之窗：国家治理现代化和共青团改革

　　根据金登的多源流理论，有了问题溪流、政策溪流、政治溪流以后，某个问题要能够成为政策问题，还必须有“政策之窗”。青年发展的三条溪流原本就在执政党和政府周边流动，只是等到关键时机，才汇聚、结合、连接成一个整体，导致“青年发展规划”的出台。这个关键时机就是国家治理现代化和共青团改革。

　　第一，国家治理现代化。国家治理现代化是全面深化改革的总目标。国家治理现代化对于“青年发展规划”制定的促进作用体现在：一是国家治理现代化要求青年群体在国家治理中发挥生力军作用。国家治理中，人的因素是最活跃的因素，青年是活跃的生产力。数以亿计的青年参与国家治理，为国家治理现代化增添了巨大的能量。当代青年文化素质普遍较高，创新创业意识更强，具有较好的国际视野，在国家治理中可以发挥更大的作用。对青年发展做出整体规划，引导和促进青年的良性发展，可以更好地发挥青年在国家治理中的独特作用。二是国家治理现代化要求健全青年工作机制。青年工作多年来普遍是开展各种主题活动，缺少制度设计和机制建设，导致工作缺乏整体性和持续性。在国家治理现代化的新要求下，我们要采用法治思维推进青年工作，通过制定综合性的青年政策，提高青年工作的制度化水平。三是国家治理现代化要求构建党委领导，政府、群团组织、社会等各方面协同施策的青年工作体系。青年工作是执政党群众工作的有机组成部分。落实“党管青年”的原则，重要的是建立党委领导、相关党政部门共同参与的协同机制，发挥政府部门在青年事务中的管理和服务的职能。青年问题浓缩了社会的诸多问题，涉及社会多个方面，因而其解决需要政府部门的协同合力。四是国家治理现代化要求共青团更好地组织青年参与国家治理。共青团是青年依法、有序、广泛地参与国家事务和社会事务的引导者和组织者，是国家治理的一支基本力量。例如，共青团可以依照法律和政策的规定，代表和组织青年参与协商民主，引导青年参与城乡基层群众自治和企事业单位民主管理，参与创新社会治理和维护社会稳定，参与社会治安综合管理和基层社区网格化管理。可见，国家治理现代化需要更好地发挥青年的作用和加强青年工作，制定“青年发展规划”有利于把青年发展和青年工作纳入国家治理体系之中。

　　二是共青团改革。共青团改革源于2015年1月下发的《中共中央关于加强党的群团工作的意见》提出的“群团组织改革创新”。2015年7月召开的中央党的群团工作会议，从政治性、先进性、群众性的角度，提出了共青团改革的目标和要求。2016年6月中共中央办公厅印发《共青团中央改革方案》，对共青团改革进行了全面部署。目前，共青团中央的改革基本完成，各地共青团改革正在进行之中。共青团工作做得如何，与共青团组织的努力有关，但关键在于党的领导。共青团改革使得党组织更加注重研究青年工作的特点和规律，使得政府部门加大了对青年工作的支持力度，这推动了“青年发展规划”的制定。例如，共青团中央、教育部联合发布了《中学共青团改革实施方案》和《高校共青团改革实施方案》，建立了“团教协作”制度，强化了党建带团建机制，优化了资源保障机制。共青团改革的着力点是解决脱离青年的问题，密切共青团与普通青年的关系。这就要求共青团干部在直接联系青年、服务青年的过程中，发现青年问题，厘清青年问题，然后对症下药，寻找解决青年问题的方案，争取党政部门的政策支持。共青团多年来在工作中面临不少困难，包括资源不足、手段不多、机制不畅等，大量的问题解决不是靠政策、机制的保障，主要靠共青团干部的沟通、协调，这种状况难以适应共青团改革的新任务。共青团改革不只是工作机构的调整、工作方式的改进，而且是工作制度的创新。在共青团改革进行之中，国家出台“青年发展规划”，对青年工作做出新的制度性安排，能够更好地解决青年问题，促进青年发展。共青团改革使得“青年发展规划”的制定成为必要，而该规划建立了共青团组织服务青年发展的国家机制。

　　六、结论：“青年发展规划”是三条溪流和政策之窗共同作用的必然结果

　　金登的多源流分析模型丰富了政策过程理论，对于“青年发展规划”政策议程的研究具有适切性，提供了该规划制定的全景式的分析框架。国家为什么要针对青年发展制定专门的规划，“青年发展规划”是如何进入政策议程的，国家对青年发展所赋予的政策意图是什么，这些都可以运用多源流理论进行解释。“青年发展规划”的制定存在清晰的问题、政策、政治溪流和政策之窗。其中，问题溪流使得青年发展相关议题得到决策者的重视，政策溪流提供了解决青年问题的备选方案，政治溪流提升了对青年发展进行规划的必要性，政策之窗开启了“青年发展规划”的政策议程。之前，青年发展的问题、政策和政治因素尽管不同程度地存在，但不是全部已经成熟，也不具备政策时机，因此，无法开启“青年发展规划”的政策之窗。现今，青年发展成为国家规划，是问题、政策、政治三条溪流和政策之窗融合贯通、共同作用的必然结果。

　　“青年发展规划”进入政策议程，是中共中央领导人批示和提出的，该规划要求各地编制本地区青年发展规划，这表明执政党的理念和政治领袖的决断是政策议程得以建立的关键因素。但是，无论是共青团中央多年来对青年发展相关政策的推动，还是一些地方政府对青年发展进行的规划，以及青年工作的长期开展，都表明“青年发展规划”具有广泛的基础和长久的渊源。在长达两年的制定过程中，由共青团中央机关干部组成的起草组，除了征求相关国家部委意见之外，还征求了基层团组织和普通青年的意见。可以说，“青年发展规划”的政策产出具有自上而下与自下而上相结合的特征。

　　“青年发展规划”指出的青年问题是长期存在的，有的也有专项青年政策加以调整，但是，以往青年政策“碎片化”“孤立性”较为严重，没有统一的规划，没有整体上的安排。“青年发展规划”作为综合性的青年政策，从整体上对青年发展做出规划，超越了单个国家部委的角度，较好地解决了青年发展“零星化”“碎片化”的问题。“青年发展规划”不只是提出了青年发展的十大领域，而且在每个领域都提出了发展目标和发展措施，并提出了十个重点项目，这些措施一旦得到落实，就会促进青年问题的切实解决，促进青年得到更好更全面的发展。

　　进一步说，各项青年政策的制定都不是偶然的，而具有必然性。当青年问题、青年政策备选方案与政治机会相交汇时，青年政策就最有可能实现公共议程状态。这些政策相交点不是随机的，而是有规律可循的。明确青年政策制定的必然性，可以更好地寻找青年政策制定的规律，促进党政部门制定更多的青年政策，从而推动广大青年得到更优质的发展。

　　（作者：张良驯，中国青少年研究中心副主任）