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有关青少年立法工作的回忆

发稿时间:2014-11-18 11:56:00 来源: 团中央青运史档案馆 中国青年网

  回顾改革开放 30年,在中央和社科院领导的关怀和支持下,金默生同志和我作为法学工作者,曾为我国的宪法和单行法规的制定,尽过绵薄之力。

  记得那是 1979年,《法学研究》创刊之初的一个春光明媚的上午,默生同志向我推荐新华社《内部参考》的一篇重要报道:由于上海等省市青少年犯罪率的上升,基层政法部门出现了“惩办主义”迹象等问题。作为早年从事青年工作的团干部和法学工作者,自己感到有立即向中央建言的必要,我当即结合编辑部平时的读者来信和有关资料,以金默生同志和我两人的名义,向中央写了注意采取标本兼治的对策,防止出现简单的惩办主义倾向的“内参”,建议中还特别引用当年 4月 13日某市公安局一位负责人向中央政法委的报告:“我认为要彻底解决青少年流氓犯罪问题,中央应考虑集中一定时间,全党动员,发动各方面的力量,造成像镇反一样的声势,狠狠打击流氓和刑事犯罪活动,坚决打击这股反动势力。”

  这份“内参”当即引起中央重视,并将摘要批转最高人民法院、最高人民检察院、公安部。同年 5月,我们又再次向时任中央秘书长的胡耀邦同志建议:“制定全面培养保护青少年的法规,建立青少年法庭和青少年研究机构。”中央办公厅研究室 6月 16日复函称:“你给耀邦同志的两封信,他已看过。这两封信的主要内容,已由我们摘要报送有关同志。”

  在时任团中央书记处书记胡启立同志的支持下, 1979年 10月出版的《青年研究》第 5期正式发表了本人的《青少年犯罪初探》论文。文章比较全面地论述了青少年犯罪的状况、根源,以及借鉴国外经验,开始起草工作。会后,团中央书记处接受建议,商借中国社科院和北京有关院校从事青少年犯罪研究的专家学者组成起草小组,开始起草工作。根据座谈会建议制定简单条例的要求,团中央研究室建议本人先起草一份初稿,以供参考。我便根据平时研究心得,参考法学所掌握的有关国外青少年立法的资料,昼夜兼程,起草了一份共 26条的《青少年保护条例》(草稿),当即受到团中央书记处的重视,于 1980年 4月 19日以青少年保护法座谈会第 15期《简报》形式,送交有关方面参考。

  1980 年 5月上旬,团中央商借的有关专家学者到齐,便正式开始起草工作。当年商借的起草人员有:北大储槐植教授、康树华教授,人大力康泰教授、阴家宝教授,北京政法学院郭翔教授、裴文赞教授等。根据团中央书记处的安排,团中央研究室主管起草工作,本人负责主持日常工作。加夜班时住大楼办公室,重要事情,由本人直接向胡启立书记请示汇报。

  经过起草小组日夜紧张的工作,参考本人所拟草稿, 5月 22日,便形成了《青少年保护条例》(初稿)。送团中央书记处审定后,即报送全国人大常委会法制委员会。然后,分三步征求意见,反复推敲修改。改定后,再交书记处审议。因为首先考虑政法专业部门的审查意见,所以每稿审议都是:第一步,邀请最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部及有关政法院校专家座谈;第二步,请教育部、劳动总局、工会、妇联等文教机关和群众团体座谈;第三步,向京津沪所属的基层单位和街道职工群众代表征求意见。循序渐进, 5月底,形成第一稿, 6月形成第二稿, 7月形成第三稿, 9月形成第四稿。后由团中央书记处定名为《中华人民共和国青少年保护法》(讨论稿)。

  当年的起草审议工作,十分细致,严肃认真。时至今日,我还记得 1980年 5月 30日起草小组召开第二次政法部门专家座谈会的盛况。当时到会的有公安部研究室刘春和、最高人民检察院荣礼瑾、最高人民法院罗平、司法部刘克境、北京高级人民法院陈建国、北京市人民检察院胡石友、北京市监狱黄宝山、北京政法学院时伟超等专家、教授共 9人。这些朝气蓬勃、年轻有为的专家学者济济一堂,各抒己见。与会同志都对团中央这一关心青少年的创举,赞许有加,公安部刘春和等同志认为,建议制定青少年保护法的座谈会 3月底刚开完不到两个月,就拿出了比较成型的初稿,确实不易!

  当年,团中央书记处的审议也是认真负责、反复推敲的。记得这年 7月 3日,由胡启立同志主持召开了一次较大的审稿会。到会的有当时团中央书记处第一书记韩英,书记处书记李瑞环、周鹏程、李海峰,团中央有关部门负责人刘崇文、李传华、勾德元等。我汇报了起草经过和修改进展情况后,韩英同志即代表书记处对起草工作进行了充分肯定。他说,你们高速度、高效率,起草质量也不错。你们的第二次修改稿,又突出了保护思想,这很好!还有一个问题就是与现行政策的关系问题,应尽量避免发生矛盾。李瑞环同志提出:“要与国家实际、现行政策结合。”他说:“法律要注意稳定性,要注意现行政策、统战政策。”文中有些“必须”、“拥护”等规定,应再斟酌。“教育”、“引导”的政策应加“为主”二字。“处分”问题不要分写,可以集中写。奖励规定也不要太具体,如“国际旅游”等,组织起来就要注意政策规定。李传华同志认为,应增加对生理有缺陷的青少年的保护,对青少年和科技工作者可以考虑增设科技基金,以资鼓励。对子女遗弃父母也应有相应规定禁止。韩英同志建议,可以将法规名称修改为《青少年保护法》。与会同志都发表了许多宝贵意见。会后,我们进行了认真修改。此外,还陆续召开了武汉、西安、广州、上海、青岛、北京、沈阳、成都等省市政法干部座谈会,听取了上海调研汇报,收到了上海市、广州市、常州市等地团委来信反映的宝贵意见,经过这样反复修改审议,最后才形成 9月的讨论稿。

  可惜,当年 9月讨论稿送审以后,一直杳无音讯,进程中断。事有凑巧,当年 8月以后,因为修改宪法,全国人大常委会成立了宪法修改委员会,张友渔同志担任委员会的副秘书长,所领导要我回所协助张老参加宪法修改工作,其他工作便无暇过问。团中央起草工作,只是在事后了解,可能在人事变动后,有其他原因,造成实际上的停顿。直到 1985年 10月 4日中央再次发通知:“建议立法机关会同有关部门,根据宪法精神,加紧制定保护青少年的有关法律,用法律手段来保障青少年的合法权利不受侵犯。”但以后一年多,仍然杳无音讯。

  1987 年 8月 12日 ,时任团中央书记处第一书记的宋德福同志批示:“我们已经谈了几年了,现在看来等有关部门不行,还是我们自己动手吧。”时任团中央书记处常务书记的刘延东同志也表示:“此事已与几位书记商议,决定以研究室为主,抽调有关同志成立起草班子,与人大法工委等有关部门一起,还可参考 1980年的草稿和综合近几年的成果,争取早日写出。”于是,在同年 9月 23日,团中央书记处决定成立团中央《青少年保护法》起草工作领导小组和起草小组,刘延东同志任领导小组组长,郗英杰同志任起草小组组长。 1988年 9月 1日至 10日在北戴河召开专家改稿会议,由我担任“总则”部分的修改定稿工作。 1989年 12月,团中央、国家教委向国务院报送《未成年人保护法(送审稿)》, 1991年 6月,国务院向全国人大报送《中华人民共和国未成年人保护法(草案)》。 1991年 9月 4日,第七届全国人大常委会第二十一次会议正式通过《中华人民共和国未成年人保护法》。 1992年 1月 1日,《中华人民共和国未成年人保护法》实施。

  1992 年10月1日 ,为了表彰本人在坚持制定青少年保护法工作中的艰辛努力,为发展我国社会科学做出的“突出贡献”,国务院特颁发证书并给予特殊津贴予以奖励。

  (作者系中国社会科学院法学研究所研究员,曾参与青少年保护法的起草工作)

  (选自团中央青运史档案馆编:《改革开放 30年共青团工作回顾与研究文集》,中国青年出版社 2008年版)

  责任编辑:李艳

  (团中央青运史档案馆供稿)

责任编辑:刘洪侠
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